Gå til Hovedinnhold Gå til Navigasjon

Uklart regelverk for nettinfrastruktur til havs – en bremsekloss for utviklingen

Fredag 24. juni mottok Olje- og energidepartementet to utredninger om elektrifisering, hvorav rapporten «Kraft fra land til norsk sokkel» er den ene. Rapporten gir en overordnet vurdering av muligheter og kostnader for kraft fra land til utvalgte innretninger. Den omhandler også konsekvensene for kraftsystemet av økt kraftforbruk. Rapporten utreder imidlertid ikke behovet eller mulighetene for tilpasninger i regelverket for å tilrettelegge for at elektrifiseringen kan skje på en mest mulig samfunnsmessig rasjonell måte. Partnerne Eeva Kantanen og Camilla Grytten har skrevet nærmere om noen av de regulatoriske grepene som bør vurderes.
Fornybar energi og grønn vekst Energirett

Tiden er moden for et mer helhetlig og standardisert regelverk

Produksjon og transport av olje og gass står for omtrent en fjerdedel av Norges klimagassutslipp. Selskapene som opererer på norsk sokkel har i lang tid hatt fokus på tiltak som reduserer og forhindrer utslipp av klimagasser fra virksomheten, for eksempel gjennom elektrifisering. Flere felt drives allerede med kraft fra land, men med Regjeringens nylig vedtatte ambisjon om å kutte 50 % av utslippene fra norsk olje- og gassektor innen 2030, vil tempoet måtte økes. I tillegg kommer ambisjonene om et nytt norsk industrieventyr gjennom havvind, som forutsetter utstrakt utbygging av nettinfrastruktur til havs.

Etablering av nettinfrastruktur til havs er komplekse prosjekter som krever avanserte tekniske løsninger, betydelige kapitalinvesteringer og samhandling mellom en rekke aktører. Så langt har elektrifiseringsprosjektene blitt realisert i tilknytning til det enkelte felt, basert på eksisterende regelverk etablert for andre formål og virksomheter. Det er imidlertid mer rasjonelt å tilrettelegge for helhetlige infrastrukturløsninger som både ivaretar behovet for tilknytning av eksisterende installasjoner og potensielle fremtidige behov, for eksempel i form av fornybar kraftproduksjon til havs.

Det finnes aktører som ønsker å bidra til mer helhetlige løsninger, men slike ambisjoner blir dessverre vanskeliggjort av mangelen på klare regulatoriske rammer. Det må tilrettelegges for at elektrifiseringen kan skje på en samfunnsmessig rasjonell måte, og med nødvendig effektivitet med hensyn til kostnader og tidsbruk. Vi mener at tiden nå er moden for å gå fra skreddersøm-løsninger i enkeltprosjekter til et mer helhetlig, forutsigbart og standardisert regelverk.

Flere ulike regelsett for nett til havs skaper forvirring 

Elektrifisering av sokkelen krever at det gjøres forsterkninger av kraftnettet på land, og at det føres nye kabelforbindelser fra land til sokkelen, med tilhørende elektriske anlegg. Et slikt prosjekt nødvendiggjør nettinstallasjoner både innenfor og utenfor grunnlinjene, og innebære at flere ulike lover kommer til anvendelse på tiltaket. Nedenfor skal vi se litt nærmere på reglene i energiloven og havenergiloven, som er de to sentrale lovene for etablering av nettinfrastruktur.

Energilovens regler om nettanlegg

Energiloven stiller krav om konsesjon for å bygge, eie og drive elektriske anlegg, jf. energiloven § 3-1. Energiloven gjelder ut til grunnlinjen, og omfatter dermed kun en del av de anlegg som typisk kreves for et elektrifiseringsprosjekt. Energiloven baserer seg på at bygging og drift av nettanlegg anses som et naturlig monopol, og loven skal sikre at dette monopolet forvaltes på en samfunnsmessig rasjonell måte. Energiloven inneholder detaljerte regler blant annet om hvilke konsesjoner som kreves, hvilke vilkår som kan oppstilles for konsesjon og hvordan saksbehandlingsprosessen foregår. I tillegg inneholder loven regler om tredjepartsadgang, og om inntektsregulering og tariffer.

Energilovens regler gir, innenfor sitt virkeområde, i utgangspunktet god forutsigbarhet med hensyn til hvordan et prosjekt må planlegges og organiseres for å tilfredsstille vilkårene i regelverket, hva som er en realistisk tidslinje for prosessen og hvilke forhold som påvirker prosjektets lønnsomhet og kostnadsinndekning. For prosjekter og anlegg som krysser grunnlinjene har det dermed mange fordeler at konsesjonsprosessen tilpasses og følger energilovens regler. Dette har vært tilfelle for feltene som allerede er elektrifisert med kraft fra land, se nærmere nedenfor.

Energiloven har imidlertid også enkelte regler og prinsipper som kan være en begrensning for ønskede elektrifiseringsprosjekter, herunder begrensninger i hvem som kan eie nettanlegg som defineres som transmisjonsnett, jf. energiloven § 4-8. Slike anlegg kan i dag bare eies av Statnett. I energiloven finnes det likevel flere hjemler som kan anvendes for gi økt fleksibilitet med hensyn til organisering av eierskap:

Energilovens virkeområde kan i henhold til § 1-1 (3) avgrenses slik at enkelte bestemmelser ikke kommer til anvendelse på innretninger, formål eller virksomheter som omfattes av havenergiloven. For et konkret nettanlegg som krysser grunnlinjene kan departementet dermed bestemme at for eksempel kravene til eierskap i energiloven ikke gjelder for de delene av samme anlegg som er innenfor grunnlinjene, også på land.

Eventuelt kan den samme hjemmelen anvendes for å bestemme at anlegg som krysser grunnlinjen ikke skal anses som transmisjonsnett, jf. energiloven § 1-5.

Det finnes også en egen unntakshjemmel i § 1-5 (3) som gjør at enkelte anlegg ikke defineres som transmisjonsnett, og dermed faller utenfor kravene til organisering av eierskap i energiloven § 4-8.

I henhold til energiloven § 4-8 siste ledd kan departementet dessuten gi forskrifter som gjør unntak fra kravene i paragrafen – for eksempel for organisering av eierskap til nettanlegg som krysser grunnlinjene og har kraftforsyning til sokkelen som formål.

Dersom det skulle være ønskelig å legge til rette for at andre aktører enn Statnett skal kunne eie nettanlegg, er det altså flere åpninger i eksisterende regelverk muliggjør dette. Så langt har imidlertid NVE avvist den eneste henvendelsen som har kommet fra en kommersiell aktør som ønsker å legge til rette for en helhetlig elektrifisering av sokkelen (Serene Onshore AS) med den begrunnelse at selskapet ikke er Statnett, og derfor ikke kan få konsesjon etter energiloven.

Havenergilovens regler

Det er ikke gitt at prinsippene og reglene i energiloven er velegnet som grunnlag for etablering av nettinfrastruktur til havs. Blant annet avviker de tekniske og kommersielle forutsetningene samt aktørbildet for slik nettinfrastruktur vesentlig i forhold til det etablerte nettsystemet på land. Derimot kan havenergiloven være et naturlig utgangspunkt for regulering av nettinfrastruktur til havs.

Havenergiloven ble vedtatt i 2010 og gjelder fornybar elektrisitetsproduksjon og omforming og overføring av elektrisk energi til havs. Virkeområdet er norsk sjøterritorium utenfor grunnlinjene og kontinentalsokkelen. Havenergiloven har som formål å legge til rette for utnyttelse av fornybare energiressurser til havs i samsvar med samfunnets målsettinger, og for at energianlegg blir planlagt, bygd og disponert slik at hensynet til energiforsyning, miljø, trygghet, næringsvirksomhet og andre interesser blir ivaretatt. Denne loven skal tilsynelatende være utgangspunktet for vurderinger knyttet til energianlegg til havs, herunder nettanlegg, men dette har ikke skjedd så langt.

Rene nettanlegg for forsyning av anlegg på norsk sokkel blir i praksis behandlet med utgangspunkt i energilovens regler og krav, se for eksempel Equinor sine søknader om kraftforsyning fra Kollsnes til Oseberg og Troll-plattformene, som er tilgjengelig på NVE sine nettsider. Formelt gis konsesjon for nettanleggene både etter energiloven og havenergiloven, men reelt er det energilovens regler og prinsipper som er styrende for saksbehandlingsprosessen og vilkårene for konsesjonen. Havenergiloven har derfor i praksis ingen selvstendig betydning for vurderingene knyttet til slike nettanlegg, stikk i strid med forutsetningene i forarbeidene til havenergiloven.

I forarbeidene til havenergiloven drøftes mange prinsipielle spørsmål knyttet til utbygging av nettanlegg til havs. Blant annet drøftes behovet for planlegging av utviklingen av overføringsnett til havs, samt spørsmål om hvordan eierskap til slike anlegg skal organiseres, hvordan kostnader skal fordeles og hvordan forsvarlig drift og forvaltning av systemet skal sikres. I forarbeidene påpekes at mange av disse spørsmålene krever nærmere utredning, og at departementet vil komme tilbake til dette. Samtidig presiseres viktigheten av at lovregler og forskrifter foreligger i god tid før det blir aktuelt med store investeringer innenfor lovens virkeområde.

Nå skriver vi imidlertid 2020, altså 10 år etter at loven ble vedtatt, og loven synes fortsatt ikke å ha noen vesentlig rolle for behandling av saker knyttet til nettanlegg. Nylig vedtok departementet den nye havenergilovforskriften, men denne berører bare energianlegg for produksjon av fornybar energi, og sier ingen ting om prinsippene for utvikling av nettinfrastruktur til havs. Det er ikke varslet at det pågår noe aktivt arbeid for å belyse hvilke prinsipper samfunnet ønsker skal ligge til grunn for utvikling av nettinfrastruktur til havs. Derimot er det et økende antall aktører som påpeker nettopp mangelen på klare rammevilkår som en av bremseklossene for utvikling av nye næringer til havs, for eksempel havvind.

Behov for opprydding og prinsipielle avklaringer

Det er behov for en opprydding i regelsettene og avklaring av prinsippene som regulerer nettinfrastruktur til havs. Et åpenbart sted å starte er i forarbeidene til havenergiloven, og de prinsipielle spørsmålene som reises der. Svarene på spørsmålene bør være førende for hvilke rettsregler som fremover legges til grunn for utviklingen av nettinfrastruktur til havs.

Slik situasjonen er nå, risikerer vi at gode ideer og forslag til tiltak aldri ser dagens lys, rett og slett fordi det er for vanskelig for aktørene å skaffe oversikt over hvilke regler og krav som gjelder for tiltaket, og hvilke premisser de må basere seg på når de regner på prosjektets lønnsomhet. Dette er kontraproduktivt, og forhindrer innovasjon og ny vekst. Avklaring av rammevilkårene for nettinfrastruktur er nødvendig for å tilrettelegge for at aktørene kan ta de beslutninger som trengs for å realisere ambisjonene om klimakutt og grønn vekst til havs.